政, 10년 넘게 저출산 대책에 나섰지만…왜 실패했나?

[한의신문=최성훈 기자] 저출산 환경이 심화되면서 우리나라의 인구 정책은 2000년대 중반 변곡점을 맞이했다. ‘저출산·고령사회기본법’이 지난 2005년 5월 18일 제정되면서다. 이를 근거로 대통력 직속기구인 저출산·고령사회위원회가 신설되고, 지난 2006년부터 총 세 차례에 걸쳐 저출산·고령사회 기본계획을 수립하게 됐다.  

당시 1차 계획이 추진된 2006~2010년에는 저출산·고령사회 대응 기반 구축이 목표였다. 이를 기반으로 2차, 3차 계획이 추진될 2011~2020년에는 출산율을 회복해 고령사회에 대한 성공적 대응을 추진한다는 전략이었다.

이 기간 동안 투입된 저출산 대책 재정액은 1,2차 계획에서 합계 80조2000억원, 3차 계획에서는 42조2000억원이다.   

하지만 이 기간 국내 합계출산율은 2005년 1.09명에서 2014년 1.20명, 2015년 1.24명으로 소폭 반등했을 뿐, 최근 들어서는 더욱 떨어져 초유의 1명 미만을 기록하게 됐다. 

출산과 양육 환경 조성에 초점둬야 

‘제1,2차 저출산·고령사회 기본계획’에서의 저출산 대책의 기본 골자는 출산과 양육에 유리한 환경 조성이었다.

자녀 양육 및 교육비에 대한 부담, 일·가정 양립 곤란, 육아시설부족 등 자녀 양육 환경이 미흡한 점 등을 출산과 양육의 장애 요인으로 판단하고, 이를 제거하는 방식으로 저출산 대책에 접근했다. 

1차 기본계획의 주요 대상은 저소득 가정이었고, 보육 지원 내용이 정책의 중심이었다. 2차 기본계획에서는 맞벌이 등 일하는 가정을 대상으로 하는 정책들이 부각됐으며, 기존 저소득층 대상 중심에서 중산층 이상으로 대상의 폭을 확대했다. 

정책 영역 역시 보육 지원에 더해 일·가정 양립 지원 내용 등을 보강함으로써 보다 종합적인 접근을 시도했다. 

전반적으로 1차와 2차 저출산 기본계획은 내용상 자녀 양육 지원에 중점을 뒀다. 무상보육과 같은 정책을 통해 기혼 가구 중 자녀가 있는 가족이 정책의 중심이 되는 기조를 보인 것이다.      

만혼과 비혼의 경향도 심화    

자녀 양육 지원에 따라 출산율을 높인다는 정부의 1차, 2차 저출산 기본계획은 정책성과에 대한 조급함이 있었다고 전문가들은 지적한다. 

한국보건사회연구원 이윤경 인구정책실장은 “1차와 2차 기본계획에 따른 2006~2015년까지의 저출산·고령사회 대응 정책은 출산과 양육에 유리한 환경 조성, 고령사회 삶의 질 향상 기반 구축, 성장 동력 확보의 3개 영역에 대한 계획이 균형적으로 수립돼 왔다”고 설명했다. 

그러나 정책 성과에만 매몰돼 정책 효과에 대한 충분한 검증이 이뤄지지 못한 상태에서 정책을 나열하는 백화점식 구성이 나타나게 됐다고 지적했다. 

실제 정부는 2006년부터 실행한 1차 기본계획에서는 저출산·고령사회 대응 기반 구축을 목표로 삼고, 2011년부터 출산율 회복이라는 가시적인 성과를 목표로 했다.

하지만 고령인구 증가와 인구구조 변화에 대한 대응에 오히려 소홀해지게 되면서 3차 기본계획에서는 심화되는 저출산 현상 극복에 더욱 초점을 맞추는 계기가 됐다는 설명이다.  

이윤경 실장은 “그 원인은 인구 정책이 5개년 단위 기본계획을 중심으로 추진됨에 따라 장기적이고, 종합적인 정책 목표와의 연계가 부족한 데서 찾을 수 있다”고 진단했다.    

국가주도의 인구통제관리가 가능하다는 인식도 저출산 정책의 실패로 이어졌다는 지적도 제기됐다. 

개인 삶의 질 높이는 정책이 필요  

국민 개개인의 삶의 질을 어떻게 높일까에 대한 고민보다 양육비 지원, 다자녀 세제 혜택과 같은 출산장려정책에 더욱 초점을 맞췄다는 게 그 원인이다.    

저출산고령사회위원회 은성호 기획조정관은 지난해 10월 열린 ‘2019 국제 인구 학술대회’에서 합계출산율이 역대 최저치를 기록한 원인에 대해 “1차, 2차 저출산 대책에 따라 기혼여성 출산율은 매년 1.5명 내외로 일정수준을 유지하고 있었지만, 만혼과 비혼의 경향이 심화되면서 초저출산 현상이 지속됐다”고 진단했다.

즉, 부동산, 교육, 노동환경 등의 문제로 인해 출산 주체가 되는 가임기 여성의 초혼 연령 증가와 이들의 결혼 포기로 인한 혼인 건수 자체가 줄어든 것이 결국 초저출산 문제로 이어진 주요 원인이라는 분석이다.

은 기획조정관은 “국가주도의 출산장려로 인해 개인의 선택을 간과했던 측면이 있었다”며 “진짜 문제는 저출산이 아닌 국민 삶의 질을 어떻게 제고해야 할지에 대한 부분”이라고 말했다. 

결국 정부는 제3차 저출산·고령사회 기본계획(2016~2020)부터 저출산 대책의 패러다임 전환을 꾀했다.  

기존 기혼 가구의 보육 부담 경감을 중심으로 정책을 펼치던 것에서 나아가 일자리나 주거 문제를 해결해 만혼과 결혼 포기 요인들을 제거해 나가자는 이유에서다.  

출산이라는 행태의 결정은 먼저 개인과 국가 간 가치판단에 있어 온도차가 크다는 점을 인식하고, 개인 삶의 질을 끌어올리기 위한 정책 개발에 나선 것이다.   

이를 위해 정부는 3차 기본계획에서는 청년 고용 활성화나 주거대책 강화, 난임 등 출생에 대한 사회책임 실현, 맞춤형 돌봄 확대·교육 개혁, 일·가정 양립 사각지대 해소 등에 대한 관련 로드맵을 마련했다.

은 기획조정관은 3차 기본계획에 대해 “청년 일자리 확대와 주택공급확대, 금융지원 등을 통한 주거 안정, 양질의 공교육을 위한 교육과정 혁신을 통해 2040세대가 안정적인 삶의 기반을 조성해주는 것이 정책 목표 중 하나”라고 설명했다.

그는 또 “오는 2021년에 수립될 제4차 기본계획에 있어서도 수정된 제3차 기본계획의 핵심과제를 차질 없이 추진해 삶의 질 제고로 정책 패러다임을 전환할 것”이라고 덧붙였다.     

지속가능한 저출산 중장기 대책 필요 

하지만 저출산 대책에 대한 패러다임 변화에 대해 전문가들은 지속가능한 중장기 대책 수립을 강조했다.   

보사연 이윤경 인구정책연구실장은 “인구 정책 패러다임 전환은 국민적 지지를 바탕으로 이뤄졌지만 여전히 패러다임 전환의 실현에 대한 우려가 남아 있는 상황”이라며 “국민 개개인이 체감하도록 하려면 체계적이고 장기적인 계획을 바탕으로 하는 정책 설계와 실천이 요구된다”고 말했다. 

보사연 변수정 부연구위원도 “저출산 및 고령화 관련 정책을 총괄 조정하는 저출산·고령사회위원회가 한때 복지부 장관 직속으로 위상이 격화되는 등 정부가 바뀔 때마다 변화를 겪었고, 기본계획의 위상은 위협을 받아 왔다“며 ”저출산 및 고령화 대책의 지속가능성을 담보하는 정부의 관심과 노력이 일관되게 유지돼야 할 것“이라고 제언했다