권영규 교수

한약분쟁으로부터



‘천연물신약’으로 심각한 상황에서 한의학정책연구원장으로부터 정책포럼 발제를 부탁받았다. 주변의 에피소드를 소재로 칼럼을 이어갈 예정이었으나, 무거운 주제이지만 현안에 대한 다양한 의견이 소통되기를 바라는 마음으로 정책포럼의 발제문으로 칼럼을 대신한다.



들어가며



한약분쟁은 너무 오래된 사건이다. 벌써 20년이 다되어 가는 과거를 되새기는 일로 현안의 핵심을 흐려서는 안된다. 다만, 당시 사태를 함께 겪은 세대가 공존하고 있고 대응전략 마련 차원에서 논의할 가치는 있다고 본다1). 왜냐하면, 한약분쟁을 계기로 한의계는 우리나라 의약계에서 가장 먼저 혹독한 사회화2)과정을 거쳤으며, 이후 한의약계의 진화는 완결되었는지, 진행 중인지를 검토함으로써, 우리가 희망하는 미래의료시스템이 무엇인지, 어떻게 달성할 것인지 그리고 미래의료시스템에서 한의사는 어떠한 기능과 역할을 담당할 것이며 이를 위해 무엇을 준비할 것인지를 논의할 수 있기 때문이다.



포럼의 발제 제의에 ‘전공3)이 아니라며’ 거절하지 못하고 응한 이유는 ‘대학의 무한책임’과 ‘교수로서의 부채감’ 때문이며, 전공 차원이 아니라 역사적·거대 담론적 관점4)에서 현안을 바라보는 것도 중요하다는 생각 때문이다.



한의계와 시민사회의 변화



한약분쟁으로부터 20여년동안 한의계는 급변하였다. 구성원의 다양화5), 직능의 전문화6), 환자의 도시집중화7), 세대간 차이8)가 심화되었다. 또한 시민사회도 한약분쟁당시 YS로부터 DJ, 참여정부를 거쳐 현 정부에 이르는 동안 ‘여야 정권교체, 대통령 구속, OECD 가입, IMF사태, 탄핵, 광우병, FTA, 천안함’ 등 일일이 열거할 수 없는 굵직한 사건을 체험하면서, 합리적인 대안이 아니면 설득이 어렵고9) 이해관계는 다양화되었다. 따라서, 현안에 대한 대응전략 수립에 한의계의 변화와 시대상황을 정확히 반영해야 한다.



현안의 주요논쟁



첫째, 정의의 문제이다.

‘한약’, ‘생약’, ‘천연물신약’이라는 의약품(제품)에 대한 정의 문제는 산업화(기업의 이윤)와 연관된 문제이다. 하지만, 의료법과 약사법의 모순에는 일제에 의하여 강제된 근대화라는 역사적 배경이 있다. 의생의 지위를 한의사로 복권한 이후 지금까지 ‘한의(漢醫)’를 ‘한의(韓醫)’로 바꾸는 의료법 변경 이외에는 한번도 (양방)의약계의 반대에 직면하지 않은 적이 없었으며, 유사의료업자의 배제도 쉽지 않았고 아직도 진행형이다.



둘째, 의약분업과 관련이 있다.

77년 의료보험 실시를 계기로 (양방)의사와 약사는 보험환자의 의약분업을 위해 노력한다고 협의하였으나, 실시는 유보되었다. 87년 한방의료보험이 실시되었고 89년 전 국민 의료보험을 계기로 약국에도 의료보험이 도입되었다. 93년 (양)약사로부터 촉발된 ‘한약분쟁’은 오히려 (양방)의약분업을 실시하게 되면서, 일반의약품과 전문의약품 지정을 통한 이해관계가 얽히게 되었다. 따라서 한약(천연물신약 포함)도 이와 관련된 개념 설정을 요구받고 있다.



셋째, 건강보험재정과 연관되어 있다.

77년 500명 이상 사업장을 기준으로 의료보험조합이 설립된 이후, 재정적자 혹은 재정부실을 해결하기 위해 4차례 논쟁이 있었을 정도로 가장 민감한 사안이며, DJ정권 때 통합에 이르렀다. 앞으로도 건강보험재정은 수지불균형이 심화되어 수요자와 공급자의 사회적 갈등은 상존할 것이므로, 건강과 치료에 대한 기여도가 명확하지 않으면 보험재정 투입이 용이하지 않을 것이다.



넷째, 직접적 관련이 약하지만, 미래의료시스템과 관련이 있다.

의약품의 처방권이나 진료권 논쟁이 일어날 경우, (양)의사들의 대응에 따라 내부갈등에 의한 선택적 혹은 종속적 의료일원화 논쟁으로 확대될 수 있고, 우리의 선택에 따라 의료이원화의 완전한 정착과 한국형10) 미래의료시스템의 완결이라는 발전적 논쟁이 될 수도 있다.



현안을 ‘한약분쟁’과 비교하였을 때, 위의 논쟁들이 동시적으로 맞물려 있으며, 내부논쟁과 (양방 의약단체를 비롯하여 제약자본기업 등) 외부와의 이해관계가 복잡한 양상이다. ‘한약분쟁’은 (양)약사의 업무와 관련된 ‘시행규칙 삭제’라는 (사건이 발생한) 법률적 문제였으며, 도전의 상대가 분명하고 그 부당성을 간단한 메시지로 전달이 가능하였지만11), 현안은 한의사조차 전문가의견에 대한 학습이 필요하고, 쟁점에 대한 공감대 형성이 선결되어야 하는 사안이다.



한약분쟁에 대한 외부의 평가



분쟁의 상대였던 (양)약사들은 독립한의약법 제정 요구 이외에 한의계의 모든 주장12)이 정부에 받아들여졌다고 평가하고 있다. 자신들 내부의 문제점으로는 ‘정책 결정이 단순히 합리성이나 논리 혹은 로비로 불가’함을 인식하게 되었고, ‘정의조차도 조작가능하며 여론은 한번 돌아서면 회복이 불가’하며, ‘사회적으로 존경받는 약사상은 저절로 유지되기 어렵다’고 반성하고 있다.



그 외 법학자, 경제학자, 보건의약 전문지 기자를 비롯하여 사회학자에 이르기까지 ‘한약분쟁’은 한의사와 (양)약사의 경제적 이윤에 따른 (집단이기주의) 갈등으로 평가하고 있으며, 전반적으로 (양)약사의 ‘한약’취급이 부당하다고 인식하고 있다. 다만, 역사적 맥락에서 의료시스템이 이원화된 현실과 한의학과 양의학의 이론적 차이는 인정하지만, 현재의 의료시스템이 이상적이거나 한약사제도가 신설됨으로써 의료시스템이 완결되었다고 보지 않으며 한의약이 정부 지원 하에 발전13)할 필요가 있음을 지적하고 있다.



한약분쟁의 시사점



역사가 아무리 교훈적이더라도 당시 시점에서 모두는 모든 것을 동시에 볼 수 없다. 각자 자신의 역할에 충실한 자신만의 관점일 뿐이다. 하지만, 역사는 공동이 지향한 결과이므로 구성원의 역량과 노력만큼 성취 가능하다. 다만, 구성원이 공동의 미래비전을 공유한 상태에서 전략과 전술에 따라 역할을 분담한다면 효율적인 분쟁으로 마무리될 수 있다14).



공동의 미래비전을 공유하는 과정에서의 논쟁과 비판은 나쁜 것이 아니라 가능한 합리적인 권리임을 인정하고 의견수렴이 자유롭고 효율적인 시스템15)을 만들어야 한다.



내부 갈등의 해소를 넘어 비전 공유



한의계의 구성원도 더 이상 한의사라는 동일 직업인으로 뭉쳐진, 고교 혹은 대학 선후배로 연결된 일체적으로 움직이는 집단이 아니라 다양하고 세분화된 직업군으로 변하였음을 이해해야 한다. 특히, 경제적 어려움에 직면한 현실에서 미래지위가 어떻게 설정될 것인지 불투명한 상황으로 인하여 세대간·지역간 갈등이 심화되고 있음도 이해해야 한다. 특히, 갈등에 내재된 문제 중심에는 현대사회에서 전문가집단이 사회로부터 인정받을 수 있는 ‘자기 윤리성16)’이 핵심으로 작용하고 있다고 본다.



급박하게 돌아가는 현안과 관련하여 그나마 다행인 것은 협회의 장관 면담, 시도지부 토론회가 개최되고 페이스북을 비롯한 각종 통신망에서 전문가17)의 견해가 공유되고 있으며, 언론매체를 통한 의견피력18), 다소 불편한 분위기에서도 토론이 이루어지고 있다는 점이다.



지금은 대선을 앞두고 있으며 차기 정부에서 여야를 막론하고 ‘복지’가 화두가 되고 있는 중요한 시기이다. 거대담론적 논의가 공허하지만, 운동적 성격이 아니라 합리적인 정책을 마련하고 법적으로 실현가능한 기반을 마련해야 할 적기이다.



쿠바의 무상의료가 어떻게 가능했는가에 대한 책 소개 글에서 ‘쿠바가 전 세계에 자랑하는 예방의학·무상의료·가족주치의 제도는 절체절명의 무(無)로부터 쌓아간 것이다. 쿠바의 의료 체제를 부러워하면서도 아직 성공한 나라가 없는 것은 지금 있는 것을 버리지 못하는 탓이다’는 글을 보며, 우리 한의계가 모든 것을 버리고 우리가 이상으로 생각하는 한국형 미래의료시스템을 새롭게 그리면 획기적인 역사가 이루어 질 것이란 생각이 들었다19).



의료상업화 보고서20) 마지막회 ‘의료를 시장으로 내몬 거대자본’에서 김창엽 교수는 ‘의료상업화는 사회의 99%의 건강권과 건강정의를 질식시키므로, 의료의 공공성 보강’을 강조하고 있다. ‘의료의 ‘탈상품화21)’, ‘탈이윤화22)’ 정책 그리고 공공성을 결정하는 근본적 구조인 소유와 거버넌스를 문제를 지적하고 있다. ‘사회권력을 통해 민주주의를 심화할 수 있는 정도에 따라 의료의 공공성 수준이 결정되므로, 민주적 공공성이야말로 한국의료의 상업화를 역전시킬 수 있는 핵심전략’이라고 제시하고 있다.



두 가지 글이 현안과 동떨어져 보일 수 있다. 하지만 ‘한약분쟁’이 그러하였듯이, 역사적 맥락과 거대담론적 차원에서 한의약계가 우리나라 전체 의료시스템에 어떠한 기여를 할 것인지 스스로 고민해야 한다. 우리의 움직임이나 판단이 사회의 역사적 흐름과 같이 하고 있음을 자각할 때, 우리 한의사의 미래지위는 명확해진다. 그리고 미래비전을 공유해야지만, 비록 우리가 희망하는 한국형 미래의료시스템이 이루어지지 않더라도 후회하거나 내적 갈등이 해소될 수 있다.



국민건강을 가장 우선하는 입장의 한의사로서 미래비전을 마련할 필요가 있다23). 모든 구성원이 함께 비전을 공유해야 전력이 강화되고, 전략과 전술에 따라 원하는 것을 이룰 수 있다.

전략 전술 마련과 관련하여 ‘다산’의 정신을 옮겨본다.



‘핵심가치를 잊지말라. 裨民補世’

- 한약분쟁의 성과는 우리의 선택이 아니라 시민의 선택이었다.

- 현안에 관련된 주요논쟁에서 시민에게 우리는 어떠한 선택방안을 제시할 것인가?

‘설득력을 강화하라. 公心公眼’

- 한약분쟁은 전국의 한의계(학부모 포함)가 조건없이 신명나게 희생을 각오하였다.

- 현안에 대하여 同黨伐異를 떠나 어떠한 관점에서 어떠한 논리로 시민을 설득할 것인가?

‘토론하고 논쟁하라. 大夫相訟’

- 한약분쟁당시 불법, 부당한 진실을 밝히기 위해 토론하여 정당성, 합법성을 확보하였다.

- 현안에 대한 토론과 논쟁에서 혹시 감정적 대립이나 대치로 끝내지는 않는가?

‘메모하고 따져보라. 知機 摩’

- 한약분쟁은 예견하지 못한 채, 떠밀리다시피 하였지만 결과가 천만다행 아니었던가?

- 현안에 대한 비전 정립과 전략과 전술을 흥분하지 않고 차분히 준비하고 있는가?

각주)

1) ‘한약분쟁’은 한약의 이익과 관련된 전문가집단의 단순한 이기주의 혹은 한의사와 (양)약사와의 직무영역간 갈등 차원이 아니라, 우리나라 의료시스템의 핵심 정책주제인 ‘(양방)의약분업’을 실시하는 계기가 되었고, ‘한약사’제도의 신설에 따라 한의사-한약사: (양)의사-(양)약사라는 이원화되는 의료시스템이 정착되는 역사적 계기가 되었듯이, 현안 또한 우리 한의약계의 움직임이 우리나라 의료시스템에 역사적인 계기를 만드는 가치지향적인 논의가 되기를 기대한다.

2) 기존의 의료시스템은 공급자인 의료인이 중심이 되어 사회를 변화시켰다면, (정부정책담당자는 이해관계에서 한발 물러서고, 시민단체가 중재에 나선 첫 사례인) 한약분쟁 당시나 미래의 의료시스템은 (이미 수많은 정보를 환자 스스로 획득하여 의료쇼핑, 해외진료 등이 이루어지고 있지만) 수요자(소비자)가 의료를 선택하는 사회가 될 것이며, 그러한 사회에서는 소비자인 시민을 어떻게 만족시킬 것인지, 수요자의 어떠한 (신체, 정신, 영적) 문제를 해결해 줄 것인지, 의료와 의료외적인 수단(건강기능식품이나 건강관련 각종 기구)이나 방법으로 질병치료나 예방뿐만 아니라 건강증진, 웰빙 심지어 웰다잉 등과 어떤 관계를 설정할 것인지도 고려해야 한다.

3) 한약의 정의나 천연물신약, 한약제제 개발은 본초학, 방제학전공이나, 한의약정책 문제는 예방의학의 의료정책전공자가 적합하지만, 관련 논문은 ‘대한한의학원전학회지(2010)’에 원전을 전공한 엄석기 박사가 발표하였다.

4) 이종찬 교수의 ‘의료보험’, ‘의약분업’, ‘한약분쟁’, ‘한양방 의료일원화 논쟁’이 모두 맞물려 있으며, 서구의료시스템에서 200~300년에 걸쳐 고민한 사안을 20~30년만에 해결하려는 과정의 비극이며, 이러한 논쟁을 역사적 맥락으로 이해해야 한다(한국 의료 대논쟁, 소나무, 2000)는 입장에 동의하며, 현안 또한 역사적 거대담론적으로 접근해야지만 내부갈등을 최소화하고 (양의사, 양약사, 한약사 등) 의약계 전문가와의 협의를 주도하며, 국민적 공감대를 얻을 것이라 생각한다.

5) 한의사출신이면서 공무원, 연구직, 기업인이 있으며, 한의사의 근무방식도 개원가에서 전문의출신, 수련의출신, 일반의로서 양방병원, 한방병원, 요양병원의 봉직의로 혹은 공보의를 비롯하여 한의원 경영, 해외근무 등으로 다양화되었다.

6) 기존 병원수련의와 단절적으로 ‘전문의’가 배출되었고, 학회가 기존 학문영역과 중복, 중첩된다는 논란이 있지만 회세로 인하여 분화가 가속화되었으며 소규모 각종 준학회와 연구회가 활동하고 있으며, 2~3명 내외의 대학 전공교실의 교수들도 (서양의약학의) 연구방법론에 따라 세분화가 심화되었다.

7) 양방의 경우, KTX 개통이후 300km이내 도시 환자들은 1일 진료가 가능해짐에 따라 진료권역이 수도권과 양분되고 있으며, 한방의 경우도 양방에 대응하여 항암치료를 비롯하여 도시인들의 관심인 비만, 성장, 아토피, 성형 등과 관련된 질환이 특화되는 경향이 있다.

8) 급격한 성장을 거치면서 우리 사회는 농경세대, 산업화세대, 정보화세대, 글로벌세대가 함께 살고 있는 유례가 드문 나라이며 이로 인한 세대간 갈등이 심각하다고 평가하는데, 더불어 우리 한의계의 변화 (한방의료보험, 공보의 등) 경험에 따라 세대간 인식차이가 겹쳐있을 수 있다.

9) 사회적 논쟁의 해결에 (양적인) 시위나, (음적인) 로비의 극단적인 문제점을 체험함으로써, 이성적 선택적인 권리를 이해함으로써, 민족적이거나 감성적 혹은 극단적 전략은 설득력을 가지기 어려운 사회가 되었다.

10) (한의학을 전통의학으로 분류할 경우) 전세계적으로 ‘한의사제도’와 관련하여 중앙정부직제 운영을 비롯하여 대학교육체계(2+4년제 및 4+4년제) 및 국가면허제도(일반의, 전문의), 국가의료보험제도, 공중보건의 및 군의관제도, 국책연구기관 운영 그리고 우수한 학생자원이 유지되고 있는 사례가 없다. 진료영역 또한 양방의 배타적 영역으로 제한되어 절대적으로 불리한 조건에서도 이원화된 의료시스템이 유지되고 있는 사례도 없다. 따라서, (자본주의, 이원화된 의료시스템, 전국민의료보험 등) 우리나라만의 특수한 의료시스템이 어떻게 발전하느냐에 따라 ‘한국형’ 의료시스템이 구축될 것이라는 의미이다. 물론 중국으로부터 참고할 부분도 있지만, 사회체제가 다르기 때문에 단순비교는 어렵다.

11) (양)약사의 무자격(교육과정, 국가시험, 면허범위), 한약취급의 부당성(한방-양방이라는 대비를 통한 ‘한약사’신설 가능)이 일반국민들에게 전달하기 쉬웠으며, 한약조제시험은 (양)약사들의 과욕을 전국민들이 알게 될 정도였다.

12) 의료이원화, 한약의 의약분업 반대, 약사의 한약조제 금지, 한약사 제도 신설, 한의학연구소 설립, 한방공중보건의 제도화, 조제의 가감금지, 한약학과의 조속설치, 한약학과 출신만 한약사 자격부여, 복지부 국장급 직제 신설, 한약조제시험 1회 실시로 국한.

13) 대부분 발전을 ‘과학화’, ‘현대화’, ‘산업화’등으로 표현하는데, 이에 대한 한의계의 입장도 ‘전통’과 ‘과학’이라는 두 가지 견해가 아직까지 맞서고 있는 실정이다.

14) 한약사제도 신설이 ‘한약분쟁’당시 공동의 비전에 근거한 한의계의 선택이었는지, 신설이후 ‘한의사-한약사’라는 의약시스템 구축을 위하여 공동의 노력을 적극적으로 주도하였는지, 미완된 시스템이라면 앞으로 어떻게 기능과 역할을 분담할 것인지 노력하지 않으면 ‘한약분쟁’은 완결될 수 없다고 본다.

15) ‘한약분쟁’ 당시 ‘국한위’는 기존 회무체계에서 분리된 무질서(?)하였지만 전국적으로 조직된 획기적 의견수렴시스템으로 작동하여 활동하였던 대부분의 회원들이 신명나서 일한 조직이었다고 본다.

16) ‘자기 윤리성’은 의료(과대)광고, 불법의료행위, 직역간 분업, 면허유지에 필요한 보수교육, 면허자격에 필요한 대학교육 등 모든 부분과 연관되어 있다. 국가는 면허를 부여한 (개인 혹은) 단체에 책무를 일임하고 있기 때문에, 스스로 그 자격을 유지하고 있다고 사회로부터 인정받기 위해서는 면허인들 내부의 비판, 자기반성이 매우 중요하며, 우리 한의계는 아직도 ‘동료평가(peer review)’가 취약한 실정이다. 선후배의 평가는 감정적인 비판이 아니라 집단적 자기성찰로 받아들여야 한다.

17) 항암치료제를 만들기 위하여 문헌검토에서부터 식약청허가를 받기까지의 신약개발 전과정을 경험한 엄석기박사와 한의사출신이면서 한약학과에서 한약을 전공하고 있는 김윤경교수의 논문이나 발표자료가 페이스북에서 공유되고 있다.

18) 참실련의 문제제기투고를 비롯하여 한의학미래포럼 지상중계, 약사법에 대한 자신의 이해단계를 제시한 김광호회장의 투고 등

각주)

19) ‘의료천국, 쿠바를 가다(요시다 다로지음, 파피에 펴냄, 2011)’를 소개하면서 장정일은 김수영시인의 ‘복지사회란 경제적인 조건만으로 되는 것이 아니고 영혼의 탐구가 상식이 되는 사회에서나 가능하다’라는 글을 인용하면서, ‘요모조모 경제만 따지는 자리에서는 영혼(인간)이 보일 리 없다. 그래서 혁명은 무에서 출발해야 성공한다고 했나 보다’라고 하였다.

20) 한겨레에서는 8회에 걸쳐, ① 과잉진료 권하는 병원, ② ‘가짜 원장’양산하는 병원들, ③ 폐업하는 동네의원, ④ 거대병원의 무한경쟁, ⑤ 무너지는 공공의료, ⑥ 의료사고 상업화의 그늘, ⑦ 의사는 왜 ‘자영업자’가 됐나에 이어 ⑧ 민주적 공공성이 답이다를 의료 상업화 보고서 기획으로 연재하였다.

21) 의료는 값을 쳐서 거래하는(구매하는) 상품이 아니어야 하고, 환자가 직접 구입하는 의료를 최소한으로 줄이기 위하여 건강보험의 보장성을 확대하는 방안으로 의료서비스를 사고파는 관계가 아니라 건강관리를 위한 협력관계로 바꾸는 정책.



22) 국립대 병원조차 효율성경쟁, 성과보상, 위탁경영 등 시장적 방식으로 상품화를 강화하고 있으므로, 참여와 민주적 운영을 통한 공적 지배구조를 강화해야 하고, 민간병원도 건물과 장비에 대한 지원 및 면세혜택 등을 통해 자본축적을 통한 이윤추구 동기를 약화시켜 공공성을 강화할 수 있는 정책. 유일하게 운영되고 있는 국립대 한방병원도 한방의료의 공공성 확보를 위한 공적 지배구조에 두도록 해야 한다.

23) 일본의 한방EX제인 소시호탕 처방의 부작용 사례나, 참실련에서 제기한 ‘중국 서의사의 중성약 처방 40%이상 부적합 판정’ 등은 국민건강을 우선한 예시가 될 수 있다. 다만, 이를 어떠한 전략으로 활용할 것인지, 그 사례의 근거나 해석에 대한 시민적 공감대를 어떻게 얻을 것인지 내부토론을 거쳐 더욱 강화되어야 한다.